應對氣候變化要考慮國家內部的公平問題

《中國公民社會應對氣候變化可行性研究報告》

中國應如何在抗擊全球變暖的過程中避免因國內發展不平衡而導致的不公平問題?中外的非政府組織對此進行了探討，并指出聯合國清潔發展機制的運作也可導致相關的問題。

“中國的西部和農村地區排放少，但更多地承擔了環境惡化和氣候變化的成本。”

國際氣候談判的焦點通常集中在國家間的利益關系上，然而，應對氣候問題其實同樣需要考慮國家內部不同地區和不同人群的平衡發展以及適應能力的差異。

現有的國家間談判，都是以政治實體(國家或國家集團)為對象，國家政府作為國內社會成員利益的唯一代表，在國際層次上探討國家間的利益得失。一旦政府決策與公眾利益脫節，一般社會成員的利益就得不到應有的保障。而實際上，公平的真實含義是人與人之間的公平，最應該關注的是保障所有人，尤其是處于社會不利地位的弱勢群體應享有的基本權利。氣候變化問題也概莫能外。

事實上在國家內部，圍繞氣候變化議題也同樣存在公平問題。中國人均能源消費在城鄉之間長期處于不平衡的狀況。根據統計，1990年農村人均生活能源消費是城鎮的27.9%(分別為83和298千克標準煤)，其后盡管這個比例逐年增長，到2004年達到44.9%(分別為109和243千克標準煤)，仍然不到城市的一半。

氣候變化涉及到發展問題，更重要的是，涉及誰的發展問題。過去數十年，在環境問題上，社會發展的不平衡早已凸顯。“少數人、少數地區獲得了大發展，其環境代價卻拋給多數人去承擔，使本來就生活在艱辛中的弱勢群體面臨環境污染、資源短缺，甚至生存條件被完全破壞的困境。”在應對氣候變化的減緩和適應措施上，需要汲取過去的教訓，關注其中可能出現的社會公平問題。國際談判中強調人均排放低，強調中國發展的需要，不應該只是談判的策略，更重要的是要在國內政策中考慮到發展的不平衡問題，進行適當的利益調整，讓發展的成果更為公平地被分享。中國在國際上爭取到的發展空間，如果不能公平地落實到國內的平衡發展上面，也將使政府的談判立場失去道義基礎。

此外，圍繞碳排放權交易以及各種氣候變化的適應性措施，都具有公共品的屬性，關乎政府保障社會公平的職能。政府需要將應對氣候變化的減緩和適應措施過程中可能帶來的有利或不利后果的分配加以考慮。

例如，應對氣候變化需要大幅調整能源結構，在這個背景下，環境和社會影響較大的大型水電工程等項目的上馬將取得更大的“合法性”。如果不能嚴格實施環境和社會影響評價，相應的保障公平的法律制度缺失或者不能得以執行，勢必進一步引發此類項目對環境的負面影響，以及與庫區當地民眾的沖突，損及他們的利益。

對大型水電項目，需要實施嚴格的環境影響評價和社會影響評價，考慮其對生物多樣性以及周邊社區的影響，并擴大社區的參與，提高他們對氣候變化的應對能力。又如，在流域上游不發達地區為涵養水源進行的水土保持工作，也應當獲得下游高碳排放的沿海工業地區的生態補償。

事實證明，純市場化的手段并不能夠天然地顧及機制中的公平問題。CDM機制又稱為清潔發展機制，在此機制下，發達國家提供資金和技術幫助扶植發展中國家內部的環保項目的開展，從而幫助發展中國家實現可持續發展和溫室氣體減排，同時發達國家獲得一定的碳排放權。中國是世界上擁有CDM項目最多的國家，但是目前擁有的CDM項目的受益方主要集中在城市和工業企業。農村地區作為適應氣候變化最脆弱的地區，卻很難從中受益。

正在農村社區層面大規模開展的沼氣等可再生能源的項目，如何能夠克服技術上的困難納入CDM機制中，從而使社區直接受益?同時在考慮了生物多樣性和社區民眾利益前提下引入的造林和再造林項目，能否也能盡量納入CDM機制中，從而真正使脆弱的社區直接受益?這些問題并非中國獨有。

在2007年8月召開的聯大氣候變化辯論主題會上，與會的一位巴基斯坦部長就對CDM評價說，這個機制似乎傾向于投入大型商業項目，因為這些項目能夠帶來大量的碳額度，但對實施國的可持續發展幫助較小。他呼吁探索增加小規模的社區為本的CDM項目以便使發展中國家在可持續發展上加大受益程度。CDM機制下的商業項目當然對發展中國家節能減排起到積極的作用，只是它不能必然地解決發展中國家內部的發展不平衡問題。

CDM項目所背負的，不只是純商業交易上的責任，同時還需要考慮可能拉大發展中國家內部發展不平衡導致的公平問題：西部和農村地區排放少，但更多地承擔了環境惡化和氣候變化的成本，而且對負面影響的適應性低、更脆弱;沿海工業化地區碳排放更高。應當參照氣候談判中南北國家間的公平原則，通過國家政策由發達地區多承擔減排和適應的成本，幫助不發達地區提高應對能力。實際上，氣候變化的主體已經不再限于國家，對氣候變化影響的區域性問題，需要各個利益相關方，包括各非政府公益組織和社區受影響群體參與，才能真正有效動員社會資源，使國家的行動真正富有成效。

2005年11-12月間在蒙特利爾召開的京都議定書生效后的第一次國際大會(MOP1)對此已經有所考慮，提出突破CDM的行業領域特征開發小型項目，到目前為止已有所進展。2007年6月，CDM執行理事會(EB)已經通過決議，可以接受小型項目的申請，7月進行了相關的方法學修正。現在，正在尋找計劃型CDM項目的試點，其主要做法是，參與者作為減排項目的促進者而非直接的減排方，在十年的期限內可以在不同城市、地區同時連續開展減排行動，通過監測確定相應的減排量。包括沼氣、公共建筑節能、交通節能等方面的小項目將可能被納入CDM機制。

在國內，由于中國企業對CDM市場的誤讀，同樣存在風險和隱憂。一些專家指出：“許多參與CDM項目的企業，之所以為CDM狂熱，完全是因為CDM能帶來巨額收益，而真正出于應對氣候變化，節能環保等考慮的企業很少。2010年后京都議定書時代將帶來的不確定性很容易打擊甚至完全摧毀企業的熱情，而隨之崩潰的將是整個市場。” 如果氣候變化涉及的利益相關者包括公司，那么應對氣候變化的議程中設定一些利益機制就天然地符合公司的本性。它們的參與對減排至關重要，它們對CDM機制的真正理解和認同同樣重要，政府和民間環保組織可以在這方面進行一些倡導活動。由于碳排放權本身的公共屬性，應對氣候變化的決策，應該包括公眾和社區的參與。

CDM機制推行過程中的缺陷折射出一個更為廣泛的問題，即應對氣候變化的制度、措施很多都可能涉及到公平問題。又如開發生物燃料、尋找替代能源的措施在一些發展中國家引起糧食作物價格上漲，并造成水資源緊張，加劇當地社區的貧困狀況。中國現有的碳排放交易項目往往青睞城市的大型工業，受氣候變化影響更大的廣大農村地區無法從中受益，這些都是值得中國思考的問題。因此，政府不僅要關注國家間的公平問題，也要關注國家內部的公平問題，以減緩氣候變化以及應對氣候變化措施對弱勢社區和弱勢群體的不利影響。