聚焦水污染防治法修訂和審議

“一些地區有河皆干、有水皆污”，“水污染防治舊賬未清完、又欠新賬”……8月26日，國家環保局局長周生賢用這樣極端的詞匯描述了我國水污染的現狀和水環境保護面臨的困局。當天，由國務院起草完成的《水污染防治法（修訂草案）》提交正在召開的十屆全國人大常委會第二十九次會議審議。8月28日，會議分組審議了這個草案。

　　8月30日，全國人大常委會決定9月5日將全文公布該草案，向全社會征求意見。

　　進一步明確地方政府責任

　　修定草案規定，縣級以上人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責，并將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。同時還規定，縣級以上地方人民政府應當按照各自的污染物排放總量控制指標，消減和控制本行政區域內的重點水污染物排放總量，并最終將總量控制指標分解落實到排污單位。對超過重點水污染物總量控制指標的地區，有關人民政府環境主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目。

　　張肖委員建議草案增加有關行政問責的內容：“縣級以上地方人民政府對本行政區域的水環境質量負責。任期內轄區水源產生嚴重污染，或者治理不達標的，要引咎辭職。”

　　王祖訓委員則提出，一把手不重視，不過問，很多問題解決不了。現在政府責任明確了，但是我覺得力度不夠。建議法律明確省長、市長、縣長水污染負責制。

　　柳斌委員說：“在罰的方面，修訂草案對政府的責任顯得輕描淡寫，實際上，如果政府把第一關把住了，污染問題就可以大大減輕。”

　　建立水環境信息統一發布制度

　　草案規定，國家建立水環境質量監測、水污染物排放監測制度；國務院環境保護主管部門負責制定水環境監測規范，統一發布國家水環境狀況信息，會同國務院水行政等部門組織監測網絡。

　　何魯麗副委員長說，目前江河湖庫水環境質量評價的標準并不一樣，水利和環保的標準也不一樣，造成很多數據不一致，這對于污染情況和治污評價都有影響。另外建議增加“定期發布信息”的內容，一方面使數據能夠共享，為制定政策和措施服務，另一方面可以使公眾得到相關信息，有利于社會、群眾的監督，也有利于宣傳動員群眾自覺參與防治水污染的行動。因為水污染治理是跨行政區的，涉到各地政府以及環保、水利、流域委員會等部門，法律修改后，應該加快制定實施細則，統一評價標準，制定明確的各自責任，使各部門相互協調。

　　王懷遠委員也建議總則中應增加一條，“各級政府部門對本地區水污染情況要如實定期向社會公布，接受群眾監督。”

　　強化重點水污染物排放總量控制制度

　　周生賢說，污染物排放總量控制制度是控制污染物排放的有效手段，是實行排污許可的基礎。修訂草案規定，防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃。直接或間接向水體排放污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準；在實施重點水污染物排放總量控制的流域或者區域內，排放重點水污染物除不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準外，還不得超過總量控制指標。

　　全面推行水污染物排放許可制度

　　排污許可制度是加強污染物排放監管的重要手段。修訂草案主要做了兩個方面的修改。

　　一是全面推行水污染物排放許可制度。草案規定，直接或間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及含重金屬、放射性物質、病原體等有毒有害物質的其他廢水和污水的企業事業單位、個體工商戶以及城市污水集中處理設施的運營單位，都應當取得排污許可證。禁止無排污許可證或者不按排污許可證的規定向水體排放污染物。

　　二是進一步規范排污口設置，對重點排污單位排放水污染物加強監測。規定：向水體排放污染物的企業事業單位和個體工商戶應當按規定設置排污口；重點排污單位應當安裝水污染物排放自動監測設備，與環境保護主管部門的監控設備聯網。同時，修訂草案還規定，建設單位在江河或者湖泊新建、改建、擴建排污口的，應當取得水行政主管部門或者流域管理機構同意。

　　取消超標排污費確立超標排放即違法的原則

　　根據現行法律法規的規定，超標排放等行為只有在造成了嚴重后果時，才能被追究責任，而鑒于環境影響效應的滯后性和周期性，等到執法者發現超標排放的危害后果時，這種后果往往已相當嚴重且不可挽回。這次修訂草案中，確立了“超標排放即違法”的原則。根據這一原則，那些超標排放的行為，即便沒有造成危害后果，亦屬違法。另外，在修訂草案中，不再有超標排污費的概念。

　　完善飲用水源保護區管理

　　在進一步完善飲用水水源保護區管理制度，修訂草案做了四方面的修改：

　　一是完善飲用水水源保護區分級管理制度。規定：國家建立飲用水水源保護區制度，并將其劃分為一級和二級保護區，必要時可在飲用水水源保護區外圍劃定一定的區域作為準保護區。

　　二是明確飲用水水源保護區劃定機關和爭議解決機制。

　　三是對飲用水水源保護區實行嚴格管理。規定：禁止在飲用水水源保護區內設置排污口。禁止在飲用水水源一級保護區內建設與供水設施和保護水源無關的建設項目，禁止在飲用水水源二級保護區內建設排放污染物的建設項目；已建成的，要責令拆除或者關閉。

　　四是在飲用水準保護區內實行積極的保護措施。

　　鄭功成委員說，要真正解決水污染問題還要妥善處理好上游與下游的關系。我們總是強調上游有責任，但是有沒有補償的機制？水污染是因為經濟發展引起的，還應借助經濟利益機制來幫助解決。國家可以建立專項基金，補償上游與水源地，同時也要讓受益者分擔一些責任。

　　還有的委員提出，贊成草案對飲用水源保護區作了一類、二類規定，并且把水源保護區擴大了，但是水源保護區內的老百姓因此不能發展有污染的工業，甚至旅游業也受到限制，建議對水源保護區內的老百姓給予一定補償，同時對水源保護區政府的政績評價，不能以GDP來評價，應當把保護水源作為重要指標。

　　加強內河船舶的污染防治

　　為了減少和降低內河船舶作業活動對內河水域的污染，修訂草案明確了船舶應當采取的防污措施，規定船舶應當配制相應的防污設備和器材，持有合法有效的防治水域環境污染的證書與文書；進行涉及污染物排放的作業時，要嚴格遵守操作規程并如實記載。

　　為加強對船舶污染物、廢棄物處理單位的管理，修訂草案規定，港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠要備有足夠的船舶污染物、廢棄物的接收設施；從事船舶污染物、廢棄物接收作業或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業的單位，應當具備相應的接收處理能力。同時，就如何加強對船舶作業的污染監控也做出了相應規定。

　　增強水污染應急反應能力

　　修訂草案對水污染事故實行分級管理，根據危害程度、影響范圍等因素，將水污染事故分為特別重大水污染事故、重大水污染事故、較大水污染事故和一般水污染事故四級。

　　修訂草案明確了水污染事故應急預案的編制主體和內容，規定縣級以上人民政府環境保護主管部門會同同級有關部門編制水污染事故應急預案。為加強對水污染事故應急的組織領導，修訂草案規定，發生一般或者較大水污染事故時，有關縣級和設區的市級人民政府應當成立水污染事故應急指揮機構；發生重大或者特別重大水污染事故時，有關省、自治區、直轄市人民政府應當成立水污染事故應急指揮機構；必要時，國務院可以成立水污染事故應急指揮機構。

　　同時，修訂草案完善了水污染事故報告制度，規定企業事業單位造成或者可能造成水污染事故的，應當立即向事故發生地的縣級以上地方人民政府或者環境保護主管部門報告；有關地方人民政府及其環境保護主管部門要按規定上報事故，通告可能受到危害的毗鄰或者相關地方人民政府和單位。造成漁業污染事故或者漁業船舶造成水污染事故的，向事故發生地的海事管理機構報告。

　　加大處罰力度取消罰款上限

　　修訂草案加大了水污染違法成本，增強了對違法行為的震懾力。以解決“守法成本較高、違法成本較低”的問題。

　　在罰款額方面，此次草案的一個重大突破是對于造成水污染事故的罰款額不再有上限。規定：對造成一般或者較大水污染事故的，按照所造成的直接損失的20%計算罰款；對造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接損失的30%進行罰款。

　　另外，在法律責任方面，草案主要做了五方面的規定：一是對未完成重點水污染物總量控制指標的地方人民政府、違反本法規定嚴重污染水環境的企業，定期予以公布；二是綜合運用各種行政處罰手段，加大行政處罰力度；三是完善行政措施，強化環境保護主管部門的執法手段。四是強化違法排污者的民事責任和治理責任，規定：因水污染危害受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失。違法排污者應當采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施的，環境保護等部門可以指定有能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；五是在強化行政責任和民事責任的基礎上，規定：對違法排放污染物造成水污染事故的單位和個人，以及嚴重不負責任導致發生重大環境污染事故的國家機關工作人員，構成犯罪的，必須依法追究刑事責任。

　　不少委員認為，修訂草案對超標排污行為的處罰還是不夠嚴厲。倪岳峰委員說，超標排污最多罰100萬元。“從數額上看，處罰加重了，但是對于不法企業來說，仍然是違法成本低，守法成本高。”他建議引入“按日計罰”的辦法。

　　程貽舉委員則表示：“要罰到讓違法者感到痛。”他希望把偷排行為提高到犯罪的高度，“這樣才能罰得痛，使他們不敢這樣做。”

　　■新聞鏈接

　　全國人大常委會第二十九次會議日前分組審議水污染防治法修訂草案。全國人大常委會委員倪岳峰在審議中表示，要繼續采取有效辦法加強對不法企業的處罰力度，建議引入“按日計罰”的辦法，以促使企業加強污水處理工作。

　　他還提議，要特別加強對重點排污單位的監測。建議在第20條增加規定：重點排污單位應當保證自動監測設備的正常運行。

　　在分組審議時，委員們一致認為，為遏制水污染日益嚴重趨勢，修訂水污染防治法很有必要。

　　中國國家環保總局、國家統計局、國家發展和改革委員會最新發布的《2007年上半年各省、自治區、直轄市主要污染物排放量指標公報》顯示，今年上半年，全國二氧化硫排放總量1263．4萬噸，與去年同期相比下降0．88％；化學需氧量排放總量691．3萬噸，與去年同期相比增長0．24％，減排形勢嚴峻。