防治機動車污染需要政策創新

　　今年年初以來，我國出現了大范圍霧霾天氣，引起了社會各界對于空氣污染治理的關注。機動車作為主要大氣污染物排放源之一，各地紛紛采取措施治理其排放污染。當前，與機動車污染防治相關的環境經濟政策有哪些?北京市如何促進老舊機動車淘汰，開展經濟政策的探索與創新?本版特邀北京市環境保護局相關人員撰寫此文，以期對讀者有所借鑒。

　　2013年1月以來，我國華北等地多次出現大范圍連續的霧霾天氣，空氣持續嚴重污染，引起全國人民乃至國際社會高度關注。空氣污染的根本原因是大氣污染物排放量過大，其中，機動車排放污染的比重不斷凸顯。以北京為例，到2013年5月，機動車保有量已達530萬輛，排放的氮氧化物和細顆粒物 (PM2.5)分別占到全市排放量的50%和22%以上，成為影響空氣質量的首要污染源。

　　近年來，北京市在防治機動車排放污染方面采取了多種措施，特別是重視運用經濟手段，開展了一些積極探索。

　　國內外開展的機動車污染防治環境經濟政策

　　■閱讀提示

　　在鼓勵機動車減少上路和老舊車淘汰方面，發達國家普遍采取了一些經濟政策。與國外相比，國內涉及機動車排放污染防治的經濟政策數量較少，形式單一，覆蓋面窄。

　　在促進機動車排放污染防治的環境經濟政策方面，國內外已經進行了較為廣泛地探索，特別是在鼓勵機動車減少上路和老舊車淘汰方面，發達國家普遍采取了一些經濟政策。

　　鼓勵機動車減少上路的環境經濟政策主要是收費(稅)，包括擁堵費、停車費、污染稅等。例如，英國倫敦、瑞典斯德哥爾摩和新加坡等城市，通過征收擁堵費來減少特定區域內的車輛出行;德國一些城市對不同顏色環保標識的車輛進行區域限行。

　　鼓勵老舊車淘汰的環境經濟政策主要包括兩大類:一是政府補助。美國早在1993年就頒布了加速老舊機動車淘汰實施指南，對淘汰老舊汽車給予資金補助。二是稅費引導。日本東京、瑞典斯德哥爾摩和德國柏林等城市制定了相關政策措施，對提前淘汰報廢的老舊機動車予以退稅獎勵，同時更換新車的，減征車輛購置稅，對超年限使用的老舊機動車征收額外附加稅。

　　與國外相比，國內涉及機動車排放污染防治的經濟政策數量較少，形式單一，覆蓋面窄。主要有:一是車船稅和消費稅按照排量征稅，對機動車減排發揮了一定的積極作用。二是國家汽車以舊換新政策和老舊汽車報廢補貼政策，出發點是促進車輛更新、拉動消費，提高交通安全水平，兼顧節能減排，但補貼力度偏小。三是近年來，北京、上海、廣州、深圳、杭州等地實行黃標車限行加淘汰補助政策。四是北京市2010年起大幅度調增城市中心區非居住區停車場收費標準，試圖通過價格杠桿調節交通流量，鼓勵市民公交出行。

　　不可否認，這些措施不同程度地起到了促進作用，但與從根本上削減機動車排放污染的要求相比，還顯得有些杯水車薪。

　　機動車排放污染防治環境經濟政策存在難點

　　■閱讀提示

　　一些常用的經濟手段對于機動車排放污染防治來說存在不少難點。或缺乏相關法律法規支持，或受到國家現行政策制約，或車主的承受能力還不具備。

　　從現有情況綜合分析來看，一些常用的經濟手段對于機動車排放污染防治來說存在不少難點。或缺乏相關法律法規支持，或受到國家現行政策制約，或車主的承受能力還不具備。

　　例如，國家《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》明確規定，對機動車、飛機、船舶等流動污染源暫不征收廢氣排污費。又如，環境稅在發達國家應用十分普遍，一方面對環境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等。另一方面，針對環境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對各種污染物的環境稅。

　　我國稅種雖然很多，但還沒有真正意義上獨立的環境稅，也不存在機動車環境稅，而新立稅種須由全國人大批準。再如，2010年以來，國家出臺私人購買新能源汽車補貼試點和節能汽車推廣補貼政策，但由于電動汽車的制造、維護成本太高，存在續航能力有限、充電站分布少、電池昂貴等問題，補貼力度遠遠不夠，讓消費者望而卻步。

　　綜合來看，在相關法律框架、政策體系尚未健全的大背景下，強化促進機動車排放污染防治的環境經濟政策，必須積極探索，創新思路，力爭在有針對性、有力、有效方面取得突破。

　　北京市促進老舊機動車淘汰經濟政策探索與創新

　　■閱讀提示

　　根據不同車型、不同排放標準老舊機動車的損失成本，實施差別化補助，適當提高大排放量老舊機動車的補助額度。同時，為鼓勵車輛報廢解體，報廢補助高于轉出補助。

　　從目前北京市機動車保有量和排放構成來看，國Ⅰ和國Ⅱ等老舊機動車(黃標車在2010年前已基本淘汰)約占機動車總量的25%，但其氮氧化物排放量卻占全市機動車排放總量的50%以上，淘汰高污染排放的老舊機動車意義不言而喻。

　　近年來，北京市在強化機動車排放污染防治技術手段、行政手段的同時，運用排污權交易原理進行總體設計，采取政府補助拉動、動員汽車生產企業參與的方式，出臺了綜合性經濟鼓勵政策，將老舊機動車附屬的污染物排放指標作為有價指標進行市場交易，達到了整體上促進老舊機動車加快淘汰的目的。

　　在充分研究現有法律法規依據的基礎上，圍繞政府補助、汽車生產企業獎勵、交易辦理平臺等核心內容，北京市開展了廣泛的前期調研。調查結果表明:政府補助、汽車生產企業獎勵符合國家現行法律法規和政策導向要求，不涉及需要國家層面決策的稅費政策改革，便于實施。如果政府出臺補助政策，有意提前淘汰老舊機動車的車主比例為16%;當補助標準為4000元~6000元時，這一比例提高到34%。汽車生產企業普遍認為，在北京市實施機動車限購政策的情況下，通過購置新車獎勵等措施，有利于爭取更大的新車銷售市場份額，紛紛表示希望積極參與。

　　最終確定的方案框架是:以市場機制為導向，以經濟手段為主，政府對淘汰老舊汽車的車主予以補助，根據不同車型、不同排放標準老舊機動車的損失成本，實施差別化補助，適當提高大排放量老舊機動車的補助額度;同時，為鼓勵車輛報廢解體，報廢補助高于轉出補助。汽車生產企業對淘汰老舊汽車后購買新車的車主予以獎勵，獎勵標準由企業自行確定，但原則上要求不低于政府補助金額。吸引車主自愿參與，委托北京環境交易所搭建第三方交易辦理平臺，并同時提供信息發布、實物處置、金融產品等與淘汰更新老舊汽車相關的服務。

　　經市政府批準，老舊車(不含黃標車)淘汰更新政策于2011年8月1日正式實施，2013年起進一步修訂完善，實施時間再延長兩年。方案實施以來，得到了社會各界的廣泛擁護和好評，老舊機動車淘汰更新速度提高1倍以上，取得了顯著的環境和經濟效益。2011年8月~2013年5月，全市共淘汰老舊機動車超過60萬輛，減少機動車排放的一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物和顆粒物污染21萬噸;共發放政府補助資金15億元，帶動新車銷售增長41%，拉動稅收增加397億元以上，有力促進了首都經濟的綠色發展。

　　與過去淘汰黃標車鼓勵方案相比，老舊車淘汰更新方案在制度設計上取得了一定的創新:

　　一是突出經濟政策導向，淡化行政措施色彩。對于方案所指的老舊汽車，目前還沒有特定限行等行政措施，車主也是完全自愿參與。

　　二是責任延伸到汽車生產企業。汽車生產企業積極發揮作用，有利于不斷提升汽車行業環境標準，進一步落實汽車生產企業的環境責任。

　　三是將車輛報廢解體補助金額進一步提高，引導車主更自覺地選擇這一方式，從根本上消除高污染源，從而在更大范圍內實現改善空氣質量的目的。

　　四是以政府購買服務的方式，委托第三方搭建交易辦理平臺。政府部門不再直接負責開發系統、設立窗口，可以減少政府人力和資金的直接投入，提高工作效率，并有利于相關要素市場和交易體系的培育。

　　加強機動車污染防治環境經濟政策創新的思考

　　■閱讀提示

　　促進污染防治的環境經濟政策，本質是建立約束和激勵兩大機制。要加快完善法律框架;完善綜合性環境經濟政策體系;發揮政府行政手段與市場機制有機銜接、密切配合的作用。

　　從北京市新的老舊車淘汰政策順利實施來看，之所以在短期內已顯現了環境和經濟成效，并取得社會認可，主要是由于實施方案充分考慮政策實施的社會背景現狀，考慮企業、車主的利益，實現了政府、企業、車主等多方共贏。從中可以總結出一條規律，就是促進污染防治的環境經濟政策，本質是建立約束和激勵兩大機制。污染環境源于利益驅動，環境治理與監管同樣需要借助于利益驅動。針對北京市機動車排放污染防治，今后要進一步發揮市場機制作用，持續強化相關環境經濟政策和保障措施的創新:

　　一是強化依法行政，加快完善法律框架。法律法規是環境保護的剛性約束和制度保證。在近期向社會公開征求意見的“北京市大氣污染防治條例”稿中，首次明確規定北京市實施主要大氣污染物排污權交易制度、在本市銷售機動車的生產企業有責任削減機動車排放污染物排放量，任何單位和個人有責任和義務保護大氣環境，鼓勵淘汰高排放機動車和非道路用動力機械等政策的法律依據，進一步明確各方責任，貫徹誰污染、誰治理、污染者付費的基本原則。

　　二是打組合拳，完善綜合性環境經濟政策體系。明確政府、企業和個人之間的環境產權和環境事權，實施制度創新，完善相關環境稅費政策。在機動車總量調控政策方面，研究逐步采用經濟調節手段，適時試行新車牌照分配收費和搖號兩種方式并行，以有償取得為主。對購買嚴于現行排放標準的新車，包括新能源汽車，提供綜合激勵，包括政府財政補貼、減免稅費、優惠電價、優先上路(不限行)、優先停車等。控制交通揚塵污染，探索實施渣土運輸車輛資質管理和環保押金制度。從長遠來看，隨著相關政策法規的逐步完善，可以逐漸向完全市場化的機動車排污交易機制過渡，更多地通過市場發揮淘汰老舊機動車的作用。

　　三是改革創新，發揮政府行政手段與市場機制有機銜接、密切配合的作用。要使環境經濟政策體系發揮應有作用，還必須加強行政和法律手段的配合。加強環境監管，遏制違法行為，是環境經濟政策發揮作用的必要前提。惟有市場參與者無法從違法使用環境資源的行為中得到額外利益，違規者被及時發現和阻止，合規者得到認可與發展，才能真正實現依靠市場機制配置環境資源。例如，嚴格在用車排放定期檢測與監管，提高違法違規處罰金額，確保達標排放;不斷提高新機動車排放標準，研究制定京Ⅵ標準，提高環境效益;研究實施高排放老舊機動車區域限行、擁堵費、在燃油中征收機動車排污稅等措施，倒逼機動車降低使用強度，收取的資金用于改善公共交通服務等。